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生态文明体制改革要纳入五位一体改革系统

发布时间:2019-10-13 05:41:12 编辑:笔名

  生态文明体制改革要纳入五位一体改革系统

  中共十八届三中全会提出,紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革,加快建立生态文明制度。那么,生态文明体制改革与五位一体改革系统的关系如何?生态文明体制改革应追求的目标与政策方向是什么?如何推进生态环境保护管理体制改革?带着这些问题,中国环境报近日采访了南开大学经济研究所教授、博士生导师钟茂初。

  :党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业总体布局,正式拓展为经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设 五位一体 。 十八届三中全会通过的《决定》用 六个紧紧围绕 描绘了全面深化改革的路线图。请问,应怎样看待生态文明体制改革与五位一体改革系统的关系?

  钟茂初:中共十八大报告将生态文明建设与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设并列而提出 五位一体 的发展战略。习近平总书记对生态文明提出了 决不以牺牲环境为代价去换取一时的经济增长 、 牢固树立生态红线的观念 等重要论述。他还指出,要改进考核方法手段,再也不能简单以国内生产总值增长率来论英雄了。

  这些重要论述表明:生态环境问题、生态文明建设,不再是经济社会发展之后阶段考虑的问题,而是必须把它放在与发展社会主义市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会同等重要的顶层位置。

  生态文明体制改革必须纳入五位一体改革系统。在全面深化改革的过程中,在使市场在资源配置中起决定性作用的经济体制改革中、在加快推进社会主义民主政治制度化规范化程序化的政治体制改革中、在建设社会主义核心价值体系和社会主义文化强国的文化体制改革中、在保障和改善民生和促进社会公平正义的社会体制改革中,都必须注重与深化生态文明体制改革的系统性、整体性和协同性。

  基于五位一体发展战略和全面深化改革的总目标,生态文明建设和生态文明体制改革,必然体现在经济、政治、文化、社会体制改革的过程之中。如在经济体制改革和转变经济发展方式的过程中,以提高经济效率为目的的市场化改革,各经济主体不能以损害生态环境利益为手段,而应以能否更有效地保护生态环境,能否引导保护生态环境、创造利益机制作为其改革可行性的重要决策依据。

  又如,在政治体制改革和法制完善过程中,必须以生态文明理念来形成领导干部的正确政绩观,把资源消耗、环境损害、生态效益等指标纳入政绩评价,以节能、环保、低碳、循环发展等方面的法规来强化约束政务部门的政绩冲动行为,完善支持公众和环保团体对于生态环境的有序参与、有序保护、有序维权的制度,以形成对政务部门和领导干部的重要监督力量。《决定》中提出 对领导干部实行自然资源资产离任审计。建立生态环境损害终身追究制 ,就是这一改革关系的具体体现。

  在先进文化的形成过程中,文化宣传领域应树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念,纠正 征服自然、改造自然 的传统宣传文化倾向,以宣传和传播生态文明、绿色文化作为主旋律,纠正文化产品中宣传奢华消费、宣传过度繁荣的 崇洋崇大崇奢 倾向。

  在促进社会公平的社会体制改革过程中,必须重点关注城乡之间、贫富群体之间的生态环境公平问题。《决定》中提出 坚持谁受益、谁补偿原则,完善对重点生态功能区的生态补偿机制,推动地区间建立横向生态补偿制度 ,就是环境公平问题的体现。

  :《决定》阐述了生态文明制度体系的改革方向,做出了很多针对性非常强的制度安排。那么,推进生态文明体制改革,要追求什么样的目标和政策方向?

  钟茂初:生态文明的认识基础是可持续发展。即在满足当代人合理需求的同时,必须把适合人类生存和传承的自然生态环境系统、完好地传承给后代人(即生态可持续)。但是,自然生态环境系统的承载力是有限的,人类经济活动已经接近了这一限度。所以,生态文明要求当代人各主体的物质利益追求与发展目标追求,必须在生态承载力约束之下(即生态红线),并由此决定经济社会各主体的发展模式和行为规范。生态文明建设和生态文明体制改革,就是要改变那些不断累积生态环境问题的发展理念、政策、制度。

  生态文明体制改革,一要以生态可持续为基本理念,以生态承载力为基准形成生态红线,把它作为顶层约束,融入城市发展中经济、政治、文化、社会的各领域和全过程,达成经济 生态 民生的协调。防范各主体、各领域、各过程中可能出现的不顾及生态约束、不顾及生态宜居目标的超速发展和过度发展。

  二要在经济社会发展过程中,以最具效率、最适配的方式、有效衔接的进程来优化配置各种自然资源、生态环境资源,以市场经济等方式追求其最大效率,即生态效率,以使各主体有利益动力来采取生态文明行为。

  三要以生态公平作为各主体维护生态可持续的重要内容。各地区之间、城市与乡村之间、各群体之间,应当公平地分享生态功能,公平地承受生态环境影响,公平地承担生态维护和环境治理及成本。

  四要实现生态文明制度政策化。把生态可持续目标与生态承载力约束所决定的行为规范制度化,把有助于通过利益机制引导政府、企业、消费者的政策杠杆制度化。综合而言,树立生态可持续的顶层约束理念、形成经济 生态 民生相协调的机制、提高生态文明建设资源的生态效率、促进生态公平、系统构建生态文明政策,是生态文明体制改革的核心目标。

  在生态文明建设和生态文明体制改革过程中,政府要综合运用必要的法律、行政和经济手段,制定长期的生态文明发展战略,利用各种制度和政策工具,弥补市场、企业与社会的缺陷和不足,同时依托于市场,相互结合,规范和推动生态文明建设和发展。

  :推进生态文明体制改革,有那些政策工具可以运用?

  钟茂初:政策工具主要包括:

  一是强化生态红线约束的政策工具。如《决定》中提出对水土资源、环境容量和海洋资源超载区域实行限制性措施。在生态承载力的限度内,对生态环境资源的消耗量必须设置一个不可突破的上限,生态消耗限额控制这一硬约束机制,是推进生态文明建设的必要基础。

  二是促进经济 生态 民生协调的政策工具。如《决定》中提出加快自然资源及其产品价格改革,全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益。价格实际上反映了经济 生态 民生之间的比价关系,也就反映了相应的权衡关系。生态环境资源如果没有价格或者价格扭曲,必然使经济发展、生态保护、民生发展之间无法形成合理的协调关系和协调发展节奏。

  三是提高生态效率的政策工具。如《决定》中提出 发展环保市场,推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度,建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制,推行环境污染第三方治理 等,其政策意图都是通过市场交易机制使稀缺的生态环境资源实现优化配置,使生态环境资源的利用效率得以提高。再如《决定》中提出 形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度 ,其实质也是提高资源使用和生态环境保护的效率。因为经济学理论表明,只有产权清晰才能使各种资源得到最有效率的配置和使用。

  四是保障生态公平的政策工具。如《决定》中提出 坚持谁受益、谁补偿原则,完善对重点生态功能区的生态补偿机制,推动地区间建立横向生态补偿制度 。

  :生态保护红线这一概念是第一次在党中央的文件中提出。划定生态保护红线,对宏观政策机制的改革提出了那些要求?您认为最大的阻力来自于那里?如何去克服?

  钟茂初:《决定》中提出了 划定生态保护红线 的具体举措。划定生态红线这一硬约束是生态文明建设的基础,必须以生态红线硬约束为基础形成一个与之相适应的宏观政策理念和机制,对现有宏观政策理念和制度机制进行深度调整。

  毋庸讳言,目前最大的挑战、最大的阻力,在于一些地方和相关部门GDP至上的发展理念。未来,在国家及各级地方的中长期规划之中,各级部门的经济社会发展规划目标必须与生态红线、节能减排目标等相匹配。要先确定生态红线、节能减排目标的强制性约束,在此基础上确定各地可行的经济增长速度和其他经济指标。这个顺序不能颠倒。否则,生态红线、节能减排目标就必然成为软约束。

  例如,我国提出 到2020年单位GDP减排40%~45% 的目标,这一目标必须作为中期规划和年度规划的前提条件,再去确立经济增长率以及产业结构、城市化率等各种发展指标。在此政策基础上,消耗与排放的约束量决定了GDP的限制量,要想增加GDP,就必须通过技术、结构的改进去实现。这样一来,经济发展方式的转变(创新性的绿色产业、绿色技术、绿色产品的发展),就可能成为达到上述目标的支撑手段。

  如果没有这一硬约束前提,绿色经济很可能成为所谓新的增长点,而与生态文明建设的真正目的背道而驰。政府环境管制政策的强化、消费者对于生态友好型产品的偏好需求、关联企业对于环境保护的关联性约束、环保组织的监督等,都会影响到企业形象、消费者忠诚度、关联企业支持,进而影响到企业销售和利润。随着政府、企业、公众对绿色经济认识的提高,生产及流通活动中是否对生态友好,将成为消费者选择消费、企业选择合作者、金融机构选择融资者和融资项目的重要依据。企业行为必然随之改变,促进企业发展绿色经济也就水到渠成。

  :对于推动生态保护红线划定,您有那些建议?

  钟茂初:按照十八届三中全会的改革精神,应当把生态红线硬约束纳入到下一个国民经济社会发展五年规划的制定环节。

  一要明确全国及各地的生态红线(包括生态功能保护区红线、污染物排放总量红线、国土资源利用红线、宜居环境质量红线等),以此为约束确定全国及各地经济规模、产业结构及布局、社会发展指标。

  二要对全国及各地国民经济社会发展五年规划初步拟定的目标及政策进行生态环境影响的事前评估,主动将增长率等指标调整到生态红线许可范围内。

  三要使生态环境保护部门、国土资源部门、环保团体和社会公众,在国民经济发展规划的制定过程中起到有效的制衡作用。

  四要根据生态文明建设的总体目标,明确规定生态建设资金占全国及各地GDP的比重,大幅提高生态建设资金投入,尤其是生态补偿资金和生态转移支付资金投入。

  :当前,我国生态环境保护管理体制仍然不健全、不顺畅,一些制约环保事业发展的体制问题依然存在,与日益严峻的环境形势、日渐繁重的环保任务越来越不相适应。那么,如何改革生态环境保护管理体制?

  钟茂初:生态文明建设和生态文明体制改革,都必须建立和完善系统的管理体制。综合而言,一是在国家战略层面,应形成生态环境保护的长期发展规划管理体制。如《决定》中提出 划定生态保护红线 、 国土空间开发保护 等,必须形成相应的战略规划制度和进行有效管理的体制。

  二是在利益关系协调层面,应形成国际间、区际间、生态系统各区域间有效协作并有效协调利益关系,协同生态环境保护行为的管理体制。如《决定》中提出的 陆海统筹的生态系统保护修复和污染防治区域联动机制 ,需要相应的管理体制予以支持和保障。

  三是在监管层面,应形成生态环境保护的有效监管体制。如《决定》中提出的 建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度,独立进行环境监管和行政执法 、 对造成生态环境损害的者严格实行赔偿制度,依法追究刑事 。

  四是在市场平台层面,应建立有关自然资源生态环境的交易市场制度,并建立相应的市场管理体制。如针对《决定》中提出的 发展环保市场,推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度,建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制 ,都应当建立相应的维护市场规范、市场秩序和市场公平的管理体制。

  五是在社会参与层面,应形成社会公众与生态环境保护组织有序参与、有效参与的管理体制。如《决定》中提出 及时公布环境信息,健全举报制度,加强社会监督 ,都需要通过建立相应的管理体制予以落实。

  只有上述5个层面形成了完善的管理体制,生态文明建设的各项具体建设内容才能有效地推进。

  卜李敏

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